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Wettbewerb

„Der CO2-Preis muss die Hauptrolle spielen“

Ein Gespräch über eine CO2-Preisreform zwischen Jochen Flasbarth, Staatssekretär im Bundesumweltministerium, Prof. Dr. Ottmar Edenhofer, Direktor des Potsdam-Instituts für Klimafolgenforschung, und Robert Busch, bne-Geschäftsführer

Über die Internalisierung externer Effekte reden Ökonomen schon seit Jahrzehnten. Wie viel Zeit haben wir noch, um über Klimaschutzmaßnahmen im Verkehr und Wärme zu diskutieren, anstatt zu handeln?

Ottmar Edenhofer: Die Klimakrise – Extremwetter, Meeresspiegel – lässt uns leider keine Zeit mehr. Wir sprechen seit 120 Jahren über die Internalisierung externe Effekte. Der britische Ökonom Arthur Cecil Pigou hatte sein großes Werk 1920 veröffentlicht. Zugespitzt heißt das: Kaum redet man 120 Jahre drüber, schon wird es konkret... Aber im Ernst: Mit den Effort-Sharing-Regulations hat die Europäische Union verbindliche Zielvorgaben für die Reduzierung des Emissionsausstoßes der Mitgliedstaaten in den Sektoren festgelegt, die nicht unter das EU-Emissionshandelssystem fallen. Bis 2030 müssen die Emissionen um 38 Prozent gegenüber dem Niveau von 2005 abgesenkt werden. Gelingt dies in Deutschland nicht, muss Deutschland von anderen EU-Mitgliedsstaaten entsprechende Zertifikate kaufen. Das würde richtig teuer. Einen Verzug können wir uns also nicht mehr leisten. Eines ist aber ganz wichtig: Es geht nicht darum, dass Schäden monetarisiert werden. Sondern es geht in der jetzigen Debatte um die CO2-Bepreisung. Die Frage lautet: Wie muss ein Preispfad eingestellt werden, damit wir die sanktionsbewehrten europäischen Verpflichtungen einhalten.

Das aktuelle System von Abgaben, Umlagen und Steuern bei den Energiepreisen ist dafür nicht förderlich, oder?

Jochen Flasbarth: Das aktuelle System von Abgaben, Steuern und Umlagen ist historisch entstanden und passt überhaupt nicht mehr zu den Klimaschutzanforderungen, die wir heute haben. Ich erinnere mich noch gut, wie froh wir Anfang der 2000er Jahre waren, als die damalige Rot-Grüne Koalition die Ökosteuer einführte. Diese machte Strom teuer. Das war damals auch richtig, denn die Ökosteuer hat erstmals dafür gesorgt, dass Energiepreise auch Energieeffizienz abbildeten. Aber das Instrument war blind gegenüber dem CO2-Gehalt der Energieträger. Weil der Mechanismus genutzt wurde, um die Sozialversicherungssysteme zu entlasten, entwickelten sich die Polemiken wie z.B. „Rasen für die Rente“. Damals bekam die Politik Angst vor der eigenen Courage, sodass das Instrument weder verstetigt, noch weiterentwickelt wurde, um die CO2-Komponente zu integrieren. Es ist Aufgabe der Politik, das jetzt zu ändern. Darüber diskutiert das Klimakabinett. Mein Eindruck ist: Alle haben verstanden, dass wir ein anderes System von Abgaben und Umlagen benötigen.

Herr Busch, sie setzen sich seit langem für eine Reform des Abgaben- und Umlagensystems ein. Was sind ihre Kritikpunkte?

Robert Busch: Unser Ziel ist eine Energiewirtschaft, die CO2-frei und wettbewerblich ist sowie von allen getragen wird und zu der jeder seinen Beitrag leisten kann. Es braucht ein System, in dem die Handlungen jedes Einzelnen für sich selbst zukunftsfähig sind. Zurzeit verendet die Energiewende täglich im Heizungskeller. Endverbraucher, die vor dem Heizungstausch stehen, erhalten seit Jahren dieselben Signale: Ölheizungen und Mineralöl sind günstiger und werden bezuschusst. In Zukunft braucht es dieses Signal: Eine Investition in CO2-freie oder CO2-arme Technologie ist die bessere Investition, die nachhaltiger und langfristig günstiger ist. Dagegen spricht das aktuelle Abgaben- und UmlagensystemHier ist die Politik dringend gefordert.

Herr Flasbarth, sie setzen sich für eine nationale CO2-Steuer ein. Warum ist das aus Ihrer Sicht das zielführende Instrument?

Flasbarth: Für alle Diskutanten ist klar: Wir brauchen einen CO2-Preis. Es gab eine Seitendebatte, ob ein Preisinstrument in den Europäischen Emissionshandel integriert werden kann. Das ist ein sehr mühsamer und langwieriger politischer Weg, der für die Zeit nach 2030 in Frage kommt. Bis dieser Punkt erreicht ist, müssen wir mit einem nationalen System arbeiten. Die Frage ist: Steuer oder handelsgestütztes System? Mein Appell ist, daraus keinen Glaubenskrieg zu machen. Im Bundesumweltministerium setzen wir auf die CO2-Steuer, weil sie sich schnell einführen lässt. Außerdem kann sie ein Preissignal liefern, das ein Pfadsignal ist. Der Dreh- und Angelpunkt ist, dass Endverbrauchern und Industrien signalisiert wird, dass die Preise für fossile Ressourcen steigen werden. In Bezug auf das Handelssystem stört mich, mit welchen Argumenten es diskutiert wird: Da wird suggeriert, ein Handelssystem würde weniger wehtun als eine Steuer. Das stimmt leider nicht: Im Ergebnis werden die höheren Preise beim Endverbraucher ankommen. Dieses Ergebnis nicht deutlich auszusprechen, birgt die Gefahr, Politikverdrossenheit hervorzurufen. Mittelfristig kann aber der Europäische Emissionshandel als Konvergenzpunkt dienen. Dann kann später der Einstieg in ein Handelssystem sinnvoll sein. Nicht, weil es ein stärkerer Innovationstreiber für den Wärme- und Verkehrssektor wäre als die Steuer, sondern weil es die Integration in den Europäischen Emissionshandel vorbereitet.

Edenhofer: Die Debatte CO2-Steuer versus handelsgestütztes System ist ein dogmatischer Streit, der nicht zielführend ist. Es ist möglich, beide Systeme so auszugestalten, dass beide das Gleiche leisten. Hier kann die Politik einen Kompromiss finden. Aus meiner Sicht gibt es eine viel wichtigere Frage: Soll der CO2-Preis die Hauptrolle spielen oder nach wie vor die Nebenrolle? Unsere Gutachten zeigen deutlich: Der CO2-Preis muss die Hauptrolle spielen – vor Ordnungsrecht und vor Förderinstrumenten. Denn: Niedrige Ressourcenpreise schmälern die Effektivität von Ordnungsrecht und Förderung. Ein billiger Ölpreis wird uns beispielsweise den Einstieg in die Elektromobilität vermasseln, wenn wir keinen CO2-Preis haben. Daher muss der CO2-Preis die Hauptrolle spielen in einem Mix der Instrumente. Auch, um Rebound-Effekten etwas entgegenstellen zu können. Entscheidend ist, dass ein nationaler CO2-Preis flexibel ist und Anpassungsmöglichkeiten, z.B. an globale Ressourcenpreise, offen hält.

Busch: In der Tat ist zu unterstreichen, wie wichtig es ist, dass schnell ein Lenkungsinstrument kommt. Die klimafreundlichen Technologien hat die Neue Energiewirtschaft längst entwickelt. Jetzt muss ein CO2-Preis das Startsignal geben. Bis 2030 bleibt nicht mehr viel Zeit, um ein Instrument einzuführen, das noch die Möglichkeit hat, sich stetig zu entwickeln, bis es wirkungsvoll ist und bei Endverbrauchern, Handel und Industrie Veränderungen hervorruft, die dann tatsächlich Emissionen einsparen.

Wie schaffen wir es, dass ein CO2-Preis sozial ausgewogen ist?

Edenhofer: Die Möglichkeiten, einkommensschwache Haushalte zu entlasten, müssen selbstverständlich von Anfang an mitgedacht werden, ansonsten fliegt uns das Instrument um die Ohren. Diskutiert werden mehrere Optionen: Zum einen die Absenkung der Stromsteuer bis runter auf den Mindeststeuersatz, Finanzierung des EEG aus Steuermitteln zum anderen ein Rückerstattungssystem. Mein Eindruck ist, dass hier die Konsensbildung noch nicht so weit fortgeschritten ist.

Flasbarth: Dennoch ist allen Diskutanten bewusst, dass Ausgleichsmechanismen notwendig sind, um die breite gesellschaftliche Akzeptanz zu wahren. Ich glaube, dass die Politik auch hier einen Kompromiss finden kann. Aus meiner Sicht geht es auch darum, aufzuzeigen, dass Endverbraucher Alternativen haben. Zum Glück leben wir in Deutschland nicht in einem Infrastruktur-Entwicklungsland. Öffentlicher Nahverkehr und Radwege sind vorhanden. Klar ist aber auch: Die Angebote müssen ausgebaut werden.

Edenhofer: Der Blick auf die Daten zeigt: Ein Stadt-Land-Gefälle wird der CO2-Preis nicht verursachen. Stattdessen werden drei Gruppen eine höhere Belastung haben: Besitzer einer Ölheizung, Singlehaushalte und Fernpendler eine höhere Belastung haben. Es wird Härtefälle geben, und die sollte die Politik schon jetzt in den Blick nehmen. Es ist aber aus meiner Sicht nicht der Fall, dass ein CO2-Preis zu großen sozialen Verwerfungen führen wird. Im Gegenteil: Viele Menschen wollen Klimapolitik und sind bereit für ein Preissystem. An dieser Stelle möchte ich noch auf einen großen Vorteil eines CO2-Preises gegenüber Ordnungsrecht und Förderinstrumenten hinweisen: Preise generieren Einnahmen, die dann rückverteilt werden können an die Bürgerinnen und Bürger, um einen sozialen Ausgleich herzustellen.

Busch: Es ist richtig und notwendig, schon im Vorfeld Lösungen für Härtefälle zu entwickeln. Wichtig ist aber auch der Hinweis auf die Endverbraucher, die aktiv an der Energiewende teilnehmen wollen. Ihre Anzahl ist groß und sie wächst. Unter ihnen sind auch die sogenannten Prosumer, jene Endverbraucher, die selbst Ökostrom erzeugen. Diese Menschen brauchen den Lenkungsmechanismus samt Preissignal, das anzeigt, dass ihr Engagement für und ihre Investitionen in klimafreundliche Technologien richtig sind. Diese Kräfte müssen und wollen wir freisetzen.

Das klingt nach viel Einigkeit. Wo sehen sie Fallstricke?

Edenhofer: In unterschiedlichen Gesprächen begegnet mir manchmal das Argument, der Politik sei nicht zu trauen, und man könne sich nicht darauf verlassen, dass ein Preispfad verbindlich festgelegt werde oder Mehreinnahmen aus einer CO2-Steuer wirklich an die Bürger zurückgezahlt würden. Hier möchte ich entgegnen: Eine CO2-Preisreform bietet eine hervorragende Möglichkeit, zu zeigen, dass die Politik eben doch dazu fähig ist. Ein fairer CO2-Preis kann geradezu ein Mittel gegen Politikverdrossenheit werden. Dafür muss die Politik eine Verpflichtung für den sozialen Ausgleich eingehen und einen Pfad bis 2030 aufzeigen. Dann verliert das Thema CO2-Preis auch seinen momentanen Schrecken. Die Politik muss ihr Vorhaben verständlich kommunizieren. Aber wenn das der Fall ist, bin ich eigentlich überzeugt davon, dass hier ein großes Reformwerk geschaffen werden kann, das die Grundlagen für eine effektive Klimapolitik legt und sozial ausgewogen ist.

Flasbarth: Wir werden eine gewaltige Veränderung in unserer Volkswirtschaft erleben. Derzeit lösen der Kohleausstieg und die anstehenden Veränderungen in der Automobilindustrie natürlich Sorgen aus, bei denjenigen, die in diesen Bereichen arbeiten. Ich möchte hier aber für mehr Vertrauen in die Findungsfähigkeit unsere Volkswirtschaft werben. Schon andere Branchen standen vor Veränderungen. Ein Beispiel: Banken waren früher Hallen, in den die Leute Schlange standen, um Bargeld ausgezahlt zu bekommen. Heute ist es völlig normal, Geld am Automaten abzuheben. Der Dienstleistungssektor im Finanzbereich hat sich komplett verändert. Die Jobprofile haben sich sehr gewandelt, die Zahl der Jobs eher zugenommen. Das heißt: Es ist Aufgabe der Politik, Vertrauen zu vermitteln, dass unsere Volkswirtschaft mit neuen Rahmenbedingungen – neuer Preissetzung und mit neuem Ordnungsrecht – auch neue Chancen für unser Land hervorbringen kann.

Fotografin: Nicole Schurr

Der Text ist im September 2019 in der bne-Publikation Kompass 01/2019 "Marktwirtschaft und Klimaschutz verbinden: Zeit für einen CO2-Preis" erschienen.

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