Optionen für einen sozialverträglichen CO2-Preis

Fossile Energien sollen teurer werden – aber ist das nicht unsozial? Diese Sorge ist unbegründet, wenn ein CO₂-Preis richtig umgesetzt wird. Das Geld, das der Staat durch die CO₂-Bepreisung einnimmt, sollte an die Bevölkerung zurückfließen und so die ärmsten Haushalte unterm Strich entlasten.

Wenn Benzin, Diesel, Heizöl, oder Erdgas teurer werden, bekommen dies vor allem diejenigen zu spüren, bei denen das Geld ohnehin knapp ist. Die ärmsten 10 Prozent der Haushalte geben fast 10 Prozent ihres Einkommens für den Energieverbrauch aus. Zu Recht stellen viele die Frage, ob ein wirksamer CO₂-Preis diese Haushalte über Gebühr belastet und deshalb die soziale Ungleichheit in unserer Gesellschaft verstärkt.

Der CO₂-Preis wirkt nur, wenn er wehtut

Tatsächlich ist eine CO₂-Preis-Reform nur dann wirksam, wenn der CO₂-Ausstoß auch spürbar teurer wird. Solange es günstig bleibt, mit Öl zu heizen und mit dem alten Dieselauto zur Arbeit zu fahren, werden nur wenige etwas daran ändern. Fast alle Reformvorschläge sehen vor, dass der Preis anfangs in einer moderaten Größenordnung von beispielsweise 35 Euro liegt und dann schrittweise ansteigt. Dies gibt den Bürgerinnen und Bürgern sowie den Unternehmen Zeit, ihr Verhalten anzupassen und in klimafreundlichere Alternativen wie ein Elektroauto oder eine Wärmepumpe zu investieren. Liegt der CO₂-Preis bei 80 Euro je Tonne, sind auch die Belastungen höher: Die Preise für Diesel und Heizöl steigen um 25 Cent je Liter. Und tatsächlich werden die gewünschten Klimawirkungen nur dann eintreten, wenn der CO₂-Preis „wehtut“. Wie lässt sich also eine soziale Schieflage vermeiden? Der Schlüssel ist die Verwendung der Einnahmen. Bei einem CO₂-Preis von 35 Euro auf Heiz- und Kraftstoffe nimmt der Staat mindestens 12 Milliarden Euro ein – oder sogar mehr, wenn Industrieausnahmen abgebaut oder auch Bereiche wie der Luftverkehr einbezogen werden.

Strompreis senken oder pauschal pro Kopf auszahlen?

Der Staat soll die Einnahmen aus der CO₂-Bepreisung nicht behalten, sondern an die Bevölkerung zurückgeben. Alle Konzepte, die derzeit zum Thema auf dem Tisch liegen, sehen irgendeine Art von Entlastung an anderer Stelle vor. Zwei Ideen werden besonders intensiv diskutiert: Zum einen die pauschale Auszahlung pro Kopf und zum anderen die Senkung des Strompreises. Beide Varianten haben ihre jeweiligen Vor- und Nachteile und könnten auch kombiniert werden:

Variante 1: Rückzahlung einer Klimaprämie an die Bevölkerung

Bei der Pro-Kopf-Pauschale, auch „Klimaprämie“ genannt, bekommt jede Bürgerin und jeder Bürger den gleichen Betrag ausbezahlt – unabhängig davon, wieviel sie heizt oder wieviel er mit dem Auto fährt. Bei einem CO₂-Preis von 35 Euro könnten im Jahr rund 96 Euro Klimaprämie pro Person ausgezahlt werden. Diejenigen, die weniger fossile Energie verbrauchen als der Durschnitt, bekommen dann unterm Strich mehr Geld erstattet als sie an Mehrkosten durch den CO₂-Preis haben. Sie werden also netto entlastet. Da die ärmsten Haushalte in der Regel nicht in den größten Wohnungen wohnen oder viel mit dem Auto fahren, liegen sie unter dem Durchschnittsverbrauch und profitieren finanziell von der Klimaprämie.

Ein Beispiel: Ein Zwei-Personenhaushalt mit einem Einkommen von weniger als 1.900 Euro pro Monat wird in Summe um 80 Euro pro Jahr entlastet. Familien machen ebenfalls ein Plus: Haushalte mit vier Personen bekommen auch viermal die Klimaprämie ausbezahlt (in unserem Beispiel: 384 Euro). Sie verbrauchen aber nicht viermal so viel Heizöl, Diesel usw. und werden daher unterm Strich noch stärker entlastet als der Zwei-Personen-Haushalt (140 Euro). Ein Vorteil des Modells ist, dass die Bevölkerung die gesamte Summe an gezahlten CO₂-Kosten auch wieder zurückbekommt. Dies kann Akzeptanz und politische Durchsetzbarkeit einer CO₂-Bepreisung verbessern.

Ein möglicher Nachteil des Modells ist, dass erst ein passendes und rechtlich umsetzbares Verfahren für die Rückerstattung umgesetzt werden muss. Auch Mitnahmeeffekte lassen sich nicht vermeiden: Jede Person bekommt die Pauschale ausbezahlt, unabhängig von ihrem Einkommen. Auch reiche Haushalte, die vielleicht schon mit erneuerbaren Energien heizen und ein Elektroauto fahren, bekommen die 96 Euro pro Kopf – auch wenn sie sie gar nicht bräuchten.

Variante 2: Senkung des Strompreises

In der zweiten Variante „Strompreisentlastung“ wird das Aufkommen dafür verwendet, die Stromsteuer zu senken oder Teile der EEG-Umlage zu finanzieren. Bei einem CO₂-Preis von 35 Euro könnte der Strompreis um 3,6 Cent je Kilowattstunde gesenkt werden. Auch in diesem Modell profitieren in Summe die Haushalte mit geringen Einkommen: Sie geben im Vergleich zu reicheren Haushalten durchschnittlich mehr Geld ihres Einkommens für Strom aus, weshalb sie anteilig stärker entlastet werden. Familien profitieren hingegen nicht so stark wie bei der Klimaprämie, weil die Kostenentlastung bei vier Personen nicht viermal so hoch ist. Entscheidend für die Verteilungswirkung ist, dass die privaten Haushalte insgesamt etwas weniger Geld zurückerhalten als sie an CO₂-Preis bei Wärme und Verkehr eingezahlt haben. Das liegt daran, dass auch Unternehmen von der Entlastung beim Strompreis profitieren. Das ließe sich ein Stück weit korrigieren, wenn im Gegenzug beim CO₂-Preis keine Ausnahmen für Unternehmen gelten würden. Die Strompreissenkung hat gegenüber der Klimaprämie einen Vorteil beim Thema Klimaschutz: Wenn Strom billiger wird, rechnen sich klimafreundliche Technologien wie Elektroautos und Wärmepumpen schneller. Entscheidend ist dann, dass der Strom aus erneuerbaren Energien stammt und trotzdem auf das Thema Energieeffizienz geachtet wird.

Letztlich ist es eine Frage der politischen Prioritäten, welches Modell umgesetzt wird. Die Haushalte mit den geringsten Einkommen werden in beiden Varianten durchschnittlich entlastet.

Wo muss die Sozialpolitik nachsteuern?

Egal welches Modell man wählt: Es wird immer Beispiele für soziale Härtefälle geben. Die „ungedämmte, arme Pendlerin“ wird immer draufzahlen müssen. In diesen Fällen ist es Aufgabe der Sozialpolitik, für soziale Gerechtigkeit zu sorgen. Es gibt bereits eine Reihe sozialpolitischer Instrumente, die nachjustiert werden sollten:

• Die Anhebung des Mindestlohns sorgt dafür, dass die Haushalte insgesamt mehr Geld zur Verfügung haben.
• Die staatlichen Leistungen für Menschen ohne Arbeit (Grundsicherung) müssen an die höheren Energiekosten angepasst werden. Dabei muss sichergestellt werden, dass auch die Miete für gedämmte (aber ggf. teurere) Wohnungen übernommen werden.
• Beim Wohngeld sollte ein Heizkostenzuschuss eingeführt werden.
• Besonders belastete Gruppen müssen dabei unterstützt werden, sich klimaschonender zu Verhalten: Dazu gehören Ausbau des ÖPNV und gezielte Programme für die energetische Sanierung.
• Für Pendelnde könnte eine Entlastung für Härtefälle eigeführt werden, oder die Pendlerpauschale in ein einkommensunabhängiges Pendlergeld umgewandelt werden.

Bei allen Diskussionen um die soziale Ausgestaltung muss klar sein: Keinen Klimaschutz zu machen, ist die unsozialste Variante überhaupt.

Weitere Informationen:

• FÖS (2019): Lenkungs- und Verteilungswirkungen einer klimaschutzorientierten Reform der Energiesteuern. Hintergrundpapier im Auftrag des BMU.
• FÖS (2017): Energiesteuerreform für Klimaschutz und Energiewende.

Autorin: Swantje Fiedler ist wissenschaftliche Leiterin beim Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft in Berlin.

Der Text ist im September 2019 in der bne-Publikation Kompass 01/2019 "Marktwirtschaft und Klimaschutz verbinden: Zeit für einen CO2-Preis" erschienen.